Menghentikan Deforestasi Dengan Mencegah Karhutla Melalui Pembenahan Sistem Insentif

Dapatkah Indonesia membangun tanpa deforestasi ? Ada dua jawaban untuk pertanyaan itu. Pertama, dapat, jika pemerintah dan pemangku kepentingan mengenali dengan baik tipologi dan sebab musabab terjadinya deforestasi dari berbagai aspek, plus komitmen yang serius dan konsisten untuk mencegahnya. Kedua, dapat, mungkin setelah 2045. Mengapa setelah 2045 ? Karena di sebagian tempat, Indonesia masih perlu mengkonversi hutan secara terencana menjadi lahan produktif lain untuk mewujudkan Indonesia emas 2045.


Tulisan singkat ini mengingatkan kembali tentang berbagai tipe deforestasi yang kita hadapi dan sebab-musababnya, diantaranya kebakaran hutan dan lahan gambut yang sebagian besar awalnya berhutan. Kebakaran hutan dan lahan didorong oleh 2 macam insentif. Pertama, keuntungan finansial dari membakar lahan dan keuntungan dari rente ekonomi yang diciptakan oleh anggaran belanja negara dari APBN. Kedua, tidak kredibelnya penegakan hukum atas larangan membakar lahan. Tulisan ini fokus pada penyampaian keterkaitan kebakaran hutan dan lahan dengan sistem insentif yang mendorong terjadinya, lalu ditutup dengan usulan pembenahan sistem insentif tersebut dan pengadaan satuan kerja khusus pencegahan kebakaran hutan dan lahan sebagai dua langkah signifikan untuk menghentikan deforestasi.


Tipologi deforestasi


Deforestasi terencana adalah bagian dari kebijakan kehutanan pemerintah Indonesia sejak dulu. Deforestasi terencana merupakan proses konversi lahan yang secara legal berstatus hutan menjadi lahan non-hutan. Deforestasi terencana dilakukan untuk mendukung alih fungsi hutan alam menjadi hutan tanaman industri, lahan perkebunan, lahan tanaman pangan, lahan untuk tapak infrastruktur, dan pinjam pakai untuk keperluan eksploitasi bahan tambang dan galian.  Di beberapa provinsi seperti Riau, Sumatera Selatan, Kalimantan Selatan, seluruh Jawa dan beberapa provinsi lain, tambahan deforestasi terencana tidak dapat lagi ditolerir, bahkan harusnya arahnya dibalik. Hutan harus diperluas untuk keperluan penataan ulang sistem hidrologi.  Sebaliknya di beberapa provinsi seperti di Papua dan Aceh, deforestasi tambahan terkait kebutuhan tempat tinggal yang meningkat akibat pertambahan penduduk, infrastruktur, dan pengembangan kegiatan ekonomi untuk mendukung kesejahteraan penduduk, masih dapat dipertimbangkan. Namun, perhitungan pertumbuhan ruang hidup dan fasilitas pendukungnya tidak boleh hanya didasarkan pada jumlah penduduk, tetapi juga harus mempertimbangkan teknologi, gaya hidup masyarakat yang berubah, ekonomi dan politik. 


BACA JUGA: Kekayaan Sumberdaya Alam di Bawah Cengkraman Korupsi Institusional


Selain deforestasi terencana melalui program konversi atau alih fungsi hutan oleh pemerintah, deforestasi tidak terencana adalah salah satu penyebab utama berkurangnya luas hutan Indonesia. Deforestasi tak terencana, terjadi melalui berbagai kegiatan di luar hukum (illegal) seperti konversi hutan secara liar yang dilakukan sektor usaha formal dan informal tanpa izin, keterlanjuran pemberian izin di kawasan hutan yang tidak dicadangkan untuk dikonversi, pembalakan liar, sebagian perladangan berpindah, penambangan liar, dan kebakaran hutan. Selain konversi yang terkait dengan perladangan berpindah oleh masyarakat tradisional, seringkali sebab-sebab deforestasi tidak terencana itu tidak berdiri sendiri. Kejahatan terorganisir (organized crime) dalam bentuk korupsi, kolusi, suap, dan penyalahgunaan kewenangan yang melibatkan pengusaha besar dan kecil dari sektor usaha formal dan informal, kalangan pejabat dan aparat sipil dan bersenjata biasanya mewarnai kegiatan deforestasi tidak terencana ini, termasuk kebakaran dan pembakaran hutan dan lahan gambut yang awalnya juga berupa area berhutan. Deforestasi tidak terencana ini biasanya akhirnya dikategorikan sebagai keterlanjuran, dan kemudian diputihkan, atau diterima sebagai bagian dari kebijakan dengan berbagai alasan. Kriminalitas yang ada di belakang keterlanjuran tersebut, tidak pernah diungkap lagi. Padahal proses pemutihan itu sendiri ditengarai sebagai bagian dari proses organized crime. Hal ini terjadi terus, bahkan sampai akhir 2019. Sebuah kawasan yang awalnya hutan gambut dalam di Kabupaten Sintang, Kalimantan Barat yang terlanjur masuk dalam HGU dua perusahaan perkebunan sawit, dinyatakan sebagai kawasan non-gambut dengan mengubah batas Kawasan hutan gambut persis sama dengan batas HGU perkebunan yang dimiliki salah satu kelompok konglomerat terbesar. Padahal Peraturan Presiden tentang Moratorium Lahan Gambut Tahun 2018 mengharuskan perkebunan sawit yang terlanjur memiliki lahan gambut dalam di kawasan HGUnya agar melepaskan kembali wilayah tersebut (relinquish) dari HGU untuk direstorasi menjadi hutan gambut kembali.


Karena deforestasi terencana mencakup aspek status legalitas lahan, maka sering terjadi kekisruhan dan perdebatan soal angka deforestasi. Sebagian wilayah yang tidak punya sebatang pohonpun, dan banyak wilayah pemukiman/pedesaan di Kalimantan, masih berstatus hutan secara legal. Status hutan atas wilayah-wilayah seperti itu menyembunyikan angka deforestasi yang sebenarnya. Sebaliknya, di wilayah yang berstatus non-hutan atau sudah diberi status area untuk penggunaan lain (APL), masih terdapat banyak hutan yang sehat. Beberapa kabupaten di Kalimantan memiliki puluhan ribu hektar kawasan APL yang masih memiliki hutan yang sehat. Para Pemerintah Kabupaten yang mendukung pembangunan berkelanjutan seperti Kabupaten Sintang memilih untuk mempertahankan Kawasan itu sebagai hutan dengan status Kawasan Ekosistem Esensial. Di kabupaten yang bupatinya yang pro-bisnis, hutan sehat di kawasan APL sedang menunggu ajalnya untuk dideforestasi atau dikonversi menjadi kawasan perkebunan.


Hal yang mirip terjadi juga dalam status hutan produksi alam dan hutan produksi tanaman industri (HTI). “Deforestasi internal” dalam arti perubahan status hutan alam menjadi HTI tidak diakui oleh pemerintah sebagai bagian dari deforestasi karena HTI secara legal hanya boleh ditanam di kawasan hutan permanen. Sebagian deforestasi internal terjadi karena lahan hutan alam yang dialokasikan untuk HTI (yang menurut aturan hanya boleh ditanam di hutan alam yang sudah rusak dan tidak produktif) justru memiliki hutan alam yang masih sehat. Sebagian HGU perkebunan juga berasal dari kawasan hutan alam yang masih sehat dan produktif meskipun secara legal masuk dalam kategori hutan yang dicadangkan untuk dikonversi.


Deforestasi dan Kebakaran Hutan dan Lahan


Apakah kebakaran hutan dan lahan tidak bisa dicegah sehingga terjadi setiap tahun dan dalam skala yang masif ? Mengapa kebakaran terjadi, siapa yang menanggung biayanya dan siapa yang menikmati manfaatnya? Memahami biaya riil kebakaran hutan dan lahan gambut, selain memiliki pemahaman yang kuat tentang penyebab dan sistem manajemennya, adalah kunci untuk membangun sistem pencegahan dan penanggulangan kebakaran hutan dan lahan yang efektif.


Kebakaran hutan berkelanjutan yang seolah-olah tidak dapat dicegah berpuluh tahun di Indonesia, terkait dengan proses deforestasi atau konversi lahan yang legal dan tidak legal. 100% karhutla di Indonesia disebabkan oleh perilaku tidak bertanggung jawab dari manusia dan korporasi. Perilaku ini didorong terutama oleh kesalahkaprahan sistem insentif yang bersumber dari kebijakan anggaran pemerintah dan tidak kredibelnya penegakan hukum atas pelaku pembakaran hutan.


Hampir seluruh perkebunan besar yang berasal dari lahan konversi legal (=deforestasi terencana) melibatkan pembakaran hutan dalam pembukaan lahannya sebelum ditanam meskipun dilarang. Hal ini dapat dibuktikan dari foto-foto satelit atas burned scars (bekas tanah terbakar) di wilayah HGU perkebunan. Kebakaran hutan dalam wilayah deforestasi terencana, yaitu dalam wilayah izin konsesi perusahaan, hampir selalu dinyatakan sebagai kecelakaan. Jika ‘kecelakaan’ kebakaran dapat terjadi di wilayah deforestasi terencana, maka pembakaran hutan adalah instrumen paling efektif dan banyak digunakan untuk deforestasi tidak terencana. Lahan hutan yang terbakar luas biasanya langsung berubah jadi perkebunan. Sebagian lagi, perlahan akan masuk dalam kategori lahan kritis yang secara kebijakan akan dihutankan kembali, tapi tidak pernah berhasil. Lahan itu kemudian dialokasikan menjadi konsesi perusahaan perkebunan. Di wilayah perkotaan, hutan kota dan wilayah serapan air diterlanjurkan’ dikonversi menjadi lahan HGB untuk pusat perbelanjaan, gedung perkantoran, apartemen, dan perumahan. Ini juga bagian dari deforestasi illegal. Jika kemudian terjadi banjir, para kriminal yang menyebabkannya, tidak lagi dapat tersentuh hukum.


Kebakaran hutan dan lahan gambut menyebabkan krisis ekonomi dan lingkungan. Kebakaran hutan dan lahan gambut, dan penggundulan hutan yang terjadi sesudahnya, menimbulkan biaya besar bagi masyarakat lokal dan global, tetapi memberi manfaat bagi segelintir orang. Kebakaran skala besar yang terjadi berulang di Indonesia menyebabkan bencana ekonomi dan lingkungan. Di tingkat negara, biaya termasuk kehilangan kayu dan tanaman, properti yang terbakar, hilangnya keanekaragaman hayati (tanaman obat, spesies langka), hilangnya hari kerja, penyakit pernapasan, hilangnya nyawa, dan kerusakan jangka panjang pada daerah tangkapan air dan kematian dini. Dari kabut asap dan emisi CO2 kerugian akibat penutupan bandara dan pelabuhan laut, dan perubahan iklim, berdampak jauh melampaui batas negara. Perkiraan biaya ekonomi menunjukkan bahwa kebakaran yang disebabkan ekonomi daerah mengalami persentase yang signifikan dari PDB provinsi mereka.


BACA JUGA: Transfer Anggaran Provinsi Berbasis Ekologi (TAPE) dan Upaya Menciptakan Keadilan Lingkungan


Menurut sebuah laporan Bank Dunia tahun 2016, di Indonesia, 2,6 juta hektar hutan dan lahan gambut yang terbakar antara Juni hingga Oktober 2015, merugikan negara lebih dari Rp 175 Triliun ( = US$ 16 miliar), tidak termasuk nilai kerugian karena penutupan pelabuhan di negara lain, dampak iklim akibat kebakaran hutan dan lahan, dan kematian dini. Dua pertiga dari total kerugian akibat kebakaran empat bulan pada tahun 2015 ditanggung langsung oleh masyarakat setempat dan ekonomi lokal, dan sepertiga terkait dengan hilangnya nilai jasa ekosistem jasa (tanpa menghitung biaya hilangnya jasa ekosistem selain dari hilangnya penyimpanan karbon). Lebih dari setengah dari total kerugian berasal dari pertanian dan produksi hutan. Kerugian signifikan lainnya dirasakan karena (i) penutupan pelabuhan dan jalan karena kabut asap; (ii) penutupan sekolah dan fasilitas layanan publik; dan (iii) 19 nyawa hilang;  dan (iv) lebih setengah juta orang terjangkit penyakit pernapasan. Dari segi ekonomi, di provinsi Kalimantan Tengah, biaya kebakaran mencapai 35% dari PDB untuk tahun itu dan menurunkan pertumbuhan PDB dari 8% pada tahun sebelumnya menjadi sekitar 3,5% pada tahun 2015. Di Sumatera Selatan di mana sebagian besar ekspansi kelapa sawit terjadi , biaya mencapai 15% dari PDB dan mengurangi pertumbuhan dari 6% menjadi 2%. Tahun 2019, kerugian akibat kebakaran sekitar 2 juta hektar hutan Indonesia diperkirakan sebesar Rp 200 Triliun Rupiah. Kerugian yang dihitung akibat kebakaran 2015 dan 2019 ini belum memasukkan nilai kehilangan keanekaragaman hayati, dan nilai jasa ekosistem lain di hutan. Kemudian, sebuah penelitian oleh ahli-ahli dari Universitas Harvard dan Universitas Columbia di Amerika Serikat, memperkirakan bahwa kebakaran selama empat bulan menyebabkan sekitar 100.000 kematian dini orang dewasa di empat negara; 90% di antaranya ada di Indonesia. 


Deforestasi, Kebakaran Hutan dan Insentif Pendorongnya


De facto, deforestasi terjadi di lahan bekas kebakaran. Namun pemerintah tidak pernah mengumumkan secara resmi angka deforestasi yang terjadi menyusul kebakaran hutan dan lahan. Pendorong dan penyebab utama kebakaran hutan dan lahan di Indonesia adalah sistem insentif yang salah kaprah (perverse incentive), yaitu struktur insentif positif (yang mendorong perilaku) dan negatif (yang menghambat perilaku, disebut juga disinsentif) yang secara bersama-sama (atau resultantenya) memberikan hasil yang berlawanan dengan tujuan pemberian insentif. 


Insentif positif dalam kebakaran hutan adalah manfaat finansial yang diterima pelaku. Insentif negatif, atau disinsentif, adalah hukuman penjara dan denda yang dikenakan pada pelaku dan betul-betul dijalankan jika terbukti melakukan pembakaran. Kebakaran hutan di Indonesia marak karena finansial insentif yang diterima pelaku pembakaran sangat besar sementara hukum tidak kredibel. Vonis dan denda yang dikenakan lebih banyak terlihat sebagai gertak sambal. Situasi ini diperburuk dengan alokasi anggaran kebakaran hutan dan lahan yang sebagian besar (70-80%) fokus pada pemadaman, bukan pencegahan; dan indeks kinerja Satuan Kerja Pemerintah yang dinilai berdasarkan persentasi pengeluaran. Kebakaran hutan dan lahan muncul sebagai sebuah keniscayaan (sesuatu yang pasti./harus terjadi) karena menguntungkan banyak pihak. Disisi lain, pemerintah tidak memiliki unit khusus pencegahan kebakaran hutan dan lahan dengan sumber daya yang cukup (dedicated unit with dedicated resources).


Berbagai nilai manfaat finansial yang dinikmati oleh segelintir orang yang terorganisir kepentingannya adalah pendorong utama terjadinya kebakaran hutan. Kebakaran skala besar terutama disebabkan oleh motif mencari keuntungan dari perusahaan besar, perusahaan kecil dan individu petani independen. Ekspansi perkebunan kelapa sawit di Indonesia yang terkait dengan rantai pasar global, adalah pendorong utamanya (key driver). Pembukaan lahan dengan menggunakan api yang biayanya jauh lebih murah daripada dengan menggunakan metode mekanis (sering dibicarakan nilainya 1:5) mendorong pembakaran untuk tujuan pembukaan lahan untuk perkebunan. Selain itu, sebagian besar biaya pestisida pra-tanam dan biaya pupuk akan dihemat, berkat semua hama yang berubah menjadi pestisida setelah terbakar. Meskipun tuduhan penyebab kebakaran tidak dapat 100% ditimpakan pada perusahaan besar - karena ada pemilik kecil dalam sistem yang juga menikmati manfaat yang sama - masyarakat dan ekonomi lokal dekat lokasi  kebakaran menanggung kerugian jauh lebih tinggi dari manfaatnya.


Kebakaran selalu menjadi bagian dari pertanian skala kecil tradisional dan memainkan peran penting dalam pembebasan lahan. Dalam empat tahun terakhir di Indonesia, beberapa manajer perusahaan besar ditangkap karena membiarkan lahan untuk perkebunannya ter/dibakar dalam skala besar, sampai sekitar 50.000 hektar. Perusahaan-perusahaan tersebut dinyatakan bersalah dan dihukum denda di pengadilan. Pada awalnya perusahaan-perusahaan ini menuduh api disulut oleh petani sawit skala kecil atau masyarakat perambah. Dibutuhkan lebih dari upaya biasa untuk membuktikan kontrak kerja pembukaan lahan yang berlapis-lapis seringkali melibatkan pembakar lahan di ujungnya. Pelaku dengan kontrak berlapis ini sukar dilacak di tanah konsesi perusahaan. Beberapa perusahaan yang terbukti bersalah didenda jutaan dolar. Namun, hampir tidak ada keputusan pengadilan itu yang dieksekusi pemerintah. Jika pemerintah Indonesia berharap hukuman yang besar dapat jadi disinsentif bagi perusahaan untuk menggunakan api sebagai alat produksi, maka pemerintah perlu lebih serius menjalankan law enforcement. Beberapa saksi ahli yang ikut dalam proses pembuktian keterlibatan perusahaan, menghadapi risiko dikriminalisasi oleh perusahaan dan pemerintah. 


BACA JUGA: Peluang Industri Syariah Hijau


Pelaku ekonomi baik besar maupun kecil adalah manusia-manusia cerdas.  Makin besar skala usahanya makin  cerdas dia.  Tidak ada pelaku ekonomi yang tidak rasional, tidak ada yg tidak cerdas. Paham betul mereka bahwa membakar itu lebih murah biayanya dari pada cara tanpa bakar kalau membuka lahan untuk membuat kebun baru atau ekspansi kebun. Makin besar usahanya makin banyak yg dihemat. Mereka juga paham bahwa hukum bisa dikelabui dan dinegosiasikan, dan mereka mengamati begitu banyak keputusan pengadilan tentang denda yang jumlahnya fantastis, belum satupun dieksekusi. Pelaku, dan pembuat keputusan membakar atau tidak, tinggal membanding keuntungan yg diharapkan versus kemungkinan kerugian karena hukuman denda. Selama ada kelebihan, bakar terus. Kalau pemerintah berani serius mengenakan denda putusan pengadilan yg nilainya triliunan rupiah itu, pasti tahun depan tidak ada lagi lahan korporasi yg terbakar karena membakar tidak lagi “masuk" biayanya. Membakar jadi pilihan yang mahal bagi perusahaan dan pemiliknya.


Sebuah studi mendalam oleh Pusat Penelitian Kehutanan Internasional (CIFOR)  tentang kebakaran hutan dan lahan gambut di Provinsi Riau Indonesia, menunjukkan bagaimana perusahaan mengambil manfaat dari pasar tanah yang tidak transparan. Hanya dalam tiga tahun, penggunaan api dalam pembukaan lahan dan akuisisi menghasilkan arus kas lebih dari $ 3.000 (lebih dari Rp 40 juta) per hektar kebun kelapa sawit. 85% dari itu dinikmati oleh para elit lokal dan pemilik perkebunan, sementara 15% sisanya didistribusikan kepada yang mengaku pemilik tanah, penebas semak dan pemotong pohon, pembakar, perantara jual beli lahan, dan petani atau pekebun kecil yang kemudian menjual tanah itu kepada pengembang atau pemilik perkebunan. Hasil panen dari perkebunan ilegal ini kemudian diserap ke dalam industri pengolahan yang biasanya merupakan bagian dari perusahaan besar.


Solusi: Satuan Kerja Khusus Pencegahan Kebakaran Hutan dan Sistem Insentif Yang Kredibel


Solusi untuk mencegah kebakaran, dan karena itu mencegah deforestasi yang diakibatkannya, bertumpu pada dua hal: (i) keberadaan satuan kerja pencegah kebakaran (dedicated prevention unit with dedicated resources); dan (ii) sistem atau struktur insentif yang seluruh komponennya mengarahkan pada satu tujuan, yaitu mencegah munculnya api. 


Satuan Kerja Khusus Pencegah Kebakaran (yang saat ini belum ada di Indonesia) dengan sumber daya pendukung yang mencukupi adalah bagian tak terpisahkan dari konsep Sistem Manajemen Pemadam Kebakaran Terpadu (Integrated Fire Management/ IFM System). Pencegahan kebakaran hutan dan lahan gambut terletak pada kerja keras unit ini yang terus menerus mengingatkan stakeholders pengguna lahan, bahkan di musim hujan, untuk memastikan tidak terjadi kebakaran yang dapat meluas di lahannya. Hasil kerjanya tidak terlihat sehingga sukar diapresiasi karena memastikan benda yang sebelumnya tidak ada, tidak akan pernah muncul menjadi ada. Hal ini sangat berbeda dengan kerja satuan pemadaman kebakaran yang terlihat gagah dan heroik karena mematikan sesuatu yang membahayakan kehidupan, dan karena itu sering mendapat pujian atas hasil kerjanya.  


Pencegahan kebakaran membutuhkan unit khusus dengan jumlah orang dan keterampilan yang cukup dalam jaringan lokal yang terintegrasi dan sistem komando vertikal, ditambah anggaran khusus untuk mendukung kesinambungan pekerjaannya, termasuk pendidikan masyarakat di desa-desa terpencil di dekat daerah bahaya kebakaran. Dalam konsep umum Integrated Fire Management, idealnya 80-90% anggaran kebakaran difokuskan untuk pencegahan, hanya 10-20% untuk pemadaman karena jika pencegahan efektif, tidak banyak lagi yang perlu dipadamkan. Di Indonesia alokasi anggaran kebakaran hutan dan lahan perlu disesuaikan dengan konsep IFM yang benar agar Satuan Kerja Khusus Pencegahan Kebakaran Hutan dan Lahan dapat dibentuk dan dibekali dengan sumber daya yang cukup untuk kerja pencegahan yang efektif. Keputusan Menteri Keuangan Tahun 2019 yang mengizinkan penggunaan dana DR/DAK yang sudah dialokasikan untuk kabupaten menjadi dana pencegahan kebakaran hutan di kabupaten, adalah kebijakan recehan (piecemeal), jelas bukan cerminan dari konsep anggaran IFM.


Terkait pembenahan sistem insentif secara total pemerintah dapat menerapkan hal-hal berikut. Pertama, pelaksanaan hukuman pengadilan dalam bentuk denda finansial atas korporasi pelaku pembakaran akan menggeser keseimbang untung-rugi perusahaan sehingga mengarahkan perilakunya dari membakar ke penggunaan alat mekanik untuk membuka lahan. Tanpa enforcement yang serius, efek jera tidak akan pernah terwujud. Perusahaan yang terbukti melanggar hukum harus dihukum dan hukumannya harus dieksekusi. Jika perusahaan seperti GAR atau Wilmar harus bangkrut karena membayar denda yang dikenakan pada anak perusahaan mereka, biarlah mereka bangkrut. Kehidupan orang-orang di sekitar hutan dan layanan ekosistem yang mendukungnya jauh lebih berharga daripada keuntungan perusahaan-perusahaan asing itu. Meskipun mungkin dimiliki oleh individu WNI, perusahaan-perusahaan seperti itu dimiliki oleh perusahaan induknya yang terdaftar secara hukum milik negara lain. Pejabat pemerintah harus dididik untuk tahu ini dan berpihak pada masyarakat luas.


Kedua, pemerintah perlu secara sistematis mengadopsi kebijakan anggaran anti- kebakaran, yaitu memastikan ketersediaan anggaran untuk pencegahan dan menghapus semua insentif buruk salah kaprah yang bersifat perverse incentives, yaitu mendorong terjadinya kebakaran hutan dan lahan. 


Kadang-kadang sulit bagi pemerintah untuk mengakui bahwa ada insentif buruk dalam sistem anggaran, yaitu pengeluaran yang menciptakan/mendorong hasil yang persis bertentangan dengan niat awal untuk menciptakan mata anggaran itu. Pemerintah mengabaikan, atau orang-orang pemerintah seolah tidak peduli ketika pengeluaran untuk api sebenarnya mendorong terjadinya kebakaran. Salah satunya adalah Dana Anggaran Darurat (dikenal dengan nama populer “dana on call”) yang dikelola oleh BNPB (Badan Nasional Penanggulangan Bencana) yang merupakan dana dalam blok jumlah yang besar untuk menangani situasi kedaruratan di sekitar kejadian bencana. Dana ini dapat di’call’ atau dipanggil/diminta pada status tingkat bencana 'siaga darurat’ atau lebih tinggi. Dalam kasus kebakaran hutan, ini berarti kebakaran harus terjadi dan berkembang sampai mencapai luas tertentu sebelum dapat dinyatakan sebagai tahap siaga darurat, dan dana dapat 'di-call'. Dana ini kemudian digunakan untuk memobilisasi polisi, tentara, dan penduduk desa dengan cara ad-hoc untuk memadamkan api agar tidak berkembang lebih jauh. Sebagian dana digunakan untuk menyewa helicopter, pesawat pemadam kebakaran, dan membuat hujan buatan yang menurut para ahli kebakaran hutan dan lahan 90% tidak efektif dan membuang-buang uang.


Memfokuskan pengeluaran pada pemadaman kebakaran alih-alih mengurangi kebakaran hutan secara permanen, tetapi malah cenderung mendorong terjadinya kebakaran setiap tahun. Para pemilik kepentingan bisnis pemadaman kebakaran hutan dan lahan mengejar rente ekonomi dari anggaran negara yang dialokasikan untuk kegiatan yang hamper tidak berguna meskipun terlihat gagah dan heroic. Penyediaan dana pemadaman yang besar cenderung mendorong terjadinya kebakaran daripada menghentikannya karena kebakaran harus terjadi agar dana dapat digunakan. Kebakaran menjadi kebutuhan agar dana yang dialokasikan dapat digunakan. Hal ini diperburuk oleh sistem penilaian kinerja Satuan Kerja pemegang anggaran yang berbasis besarnya persentasi serapan anggaran yang dialokasikan. Kebakaran hutan perlu terjadi agar Satuan Kerja pemegang anggaran pemadaman terlihat bekerja dan sukses. 


Para ahli IFM merekomendasikan bahwa rasio anggaran ideal untuk pencegahan terhadap pemadaman idealnya sekitar 80:20. Ini akan memastikan pencegahan yang lebih baik dan meniadakan insentif salah kaprah dari anggaran pemadaman. Laporan Bank Dunia juga mencatat dari perbandingan lintas negara, bahwa untuk setiap dolar yang dihabiskan untuk pencegahan kebakaran akan menghemat sekitar $ 30 dalam pengeluaran kerugian dan penindasan. Semua teori tentang IFM, pembelajaran dari negara lain, dan prakiraan penghematan biaya dan kerugian dengan pencegahan, dapat menjadi acuan pemerintah membangun sistem pencegahan kebakaran yang efektif.


Hal lain yang perlu diperbaiki, jika belum, adalah anggaran restorasi hutan yang bersumber dari DAK/DR (Dana Alokasi Khusus/Dana Reboisasi) yang didasarkan pada luasan lahan kritis di kabupaten. Dengan rumus ‘makin banyak lahan kritis yang Anda memiliki, makin banyak uang yang akan Anda terima’, maka dapat diyakini kabupaten tersebut akan memiliki lebih banyak lahan kritis. Kebakaran adalah cara paling murah dan efektif untuk menciptakan lahan kritis itu. Di samping insentif finansial ini, lahan hutan terbakar yang kemudian masuk dalam kategori lahan kritis, relative mudah dialihfungsikan menjadi lahan pertanian. 


BACA JUGA: Pembangunan Berkelanjutan


Pemerintah memiliki dasar hukum penggunaan instrumen ekonomi untuk pengelolaan lingkungan hidup, yaitu Peraturan Pemerintah no. 46/2016. Dengan ini pemerintah dapat secara kreatif menciptakan berbagai mekanisme PES (Payment for Ecosystem Services). Untuk mencegah kebakaran hutan dan lahan, pemerintah dapat memberikan bonus fiskal kolektif untuk 'tahun tanpa kebakaran' kepada kabupaten atau desa. Insentif seperti ini dapat juga diberikan kepada Satuan Kerja Khusus Pencegah Kebakaran Hutan karena ukuran kinerjanya adalah mencegah munculnya kebakaran.


Melalui alokasi anggaran yang lebih strategis untuk kegiatan restorasi lahan gambut di lapangan – sebagai alternatif dari anggaran membayar banyak konsultan internasional dengan keahlian tidak relevan – pemerintah dapat mengurangi resiko bahaya kebakaran lahan gambut secara lebih efektif. Indonesia memiliki banyak ahli lahan gambut pribumi yang lahir, besar dan berkarya di kawasan lahan gambut untuk menyelamatkan ekosistem ini. Terkait pencegahan kebakaran di lahan gambut, pemerintah perlu merevisi regulasi yang tanpa disadari mendukung terjadinya kebakaran lahan gambut. Permentan 14/2009 tidak saja mengizinkan, bahkan juga menjamin perlindungan hukum bagi perusahaan sawit untuk menggali parit besar di batas konsesi lahan gambut untuk kebunnya. Akibatnya, lahan tetangga ikut jadi kering dan rawan terbakar.


Mekanisme anggaran pemerintah (misalnya lewat APBN, APBD, Dana Desa dan ADD) seyogyanya memberikan dukungan bagi petani kecil untuk menggunakan metode mekanis untuk pembukaan lahan sebagai cara menghindari dan mencegah kebakaran. Tanpa ketersediaan peralatan mekanis yang dikelola secara bersama, terbuka dan terjangkau biayanya, masyarakat tradisional yang mengandalkan pembakaran lahan secara bijak turun menurun, akan tetap meneruskan praktek pembakaran untuk membuka ladang baru. 


Konsumen di pasar produk akhir juga dapat mendukung sistem pencegahan kebakaran dengan memastikan membeli produk ramah lingkungan bersertifikat dengan standar yang kredibel. Ini penting karena perusahaan tidak selalu mematuhi ketentuan kesiapan organisasinya untuk penanganan kebakaran hutan. Memeriksa tingkat kepatuhan sebagai bagian dari standar sertifikasi akan berkontribusi pada pencegahan kebakaran.


Jika komunitas global dan organisasi masyarakat sipil peduli terhadap emisi karbon dan implikasinya pada perubahan iklim, inilah saatnya untuk membantu dan mendukung pemerintah untuk memastikan bahwa kebakaran hutan dan lahan gambut akan dicegah seminimal mungkin dan tidak terulang kembali secara massif di masa depan.


Epilog


Jika Rp. 1 yang dihabiskan dalam pencegahan dapat menghemat Rp.30 biaya dan kerugian yang harus ditanggung untuk pemadaman dan akibat kerusakan - seperti diteorikan oleh para ahli IFM -, mengapa sukar sekali bagi pemerintah untuk mengubah sistem IFM dan memfokuskan anggaran manajemen kebakaran ke pencegahan daripada pemadaman ? Di sinilah pemahaman ekonomi politik sangat diperlukan. Pencegahan kebakaran serius membutuhkan kebijakan afirmatif dan alokasi anggaran yang mendukung masyarakat luas dan lingkungan, bukan keberpihakan kepada pelaku dan korporasi penjahat lingkungan, atau pejabat korup dan pengejar rente yang hidup dari pengeluaran pemerintah untuk pemadaman kebakaran hutan dan lahan. Diperlukan juga pergeseran paradigma anggaran pemerintah dari ‘pengeluaran mengikuti tupoksi’ yang sering tidak relevan dengan masalah yang ada dalam masyarakat, ke ‘pengeluaran mengikuti masalah yang perlu diselesaikan’ agar efektifitas anggaran pemerintah meningkat.


Oleh: Mubariq Ahmad

Yayasan Strategi Konservasi Indonesia (CSF Indonesia) dan FEB-Universitas Indonesia